Appalti pubblici: tracciabilità della spesa

Le nuove disposizioni introdotto dalla Legge 136 del 2010 per frenare le infiltrazioni criminali nella contrattualistica pubblica, prevedono una serie di obblighi in capo ad appaltatori, subappaltatori e subcontraenti nonché ai concessionari di finanziamenti pubblici. L’obiettivo è quello di permettere una “tracciabilità” dei flussi di denaro.

Gli obblighi possono riassumersi nei seguenti punti:

1. adozione di conto corrente dedicato;
2. pagamento con strumenti tracciabili;
3. comunicazione alla stazione appaltante (amministrazioni dello Stato, enti pubblici non economici e imprese pubbliche) e successiva indicazione sugli strumenti di pagamento utilizzati, del codice identificativo di gare (Cig) o del codice unico di progetto (cup);
4. inserimento nei contratti di apposite clausole.

1. L’obbligo, posto in capo ai citati soggetti interessati, di dotarsi di uno o più conti correnti bancari o postali dedicati, da utilizzarsi anche in via non esclusiva, per le movimentazioni finanziarie riferibili ai lavori eseguiti, comporta che su tali conti dedicati debbano transitare i pagamenti:

• dalla stazione appaltante a favore dell’appaltatore principale;
• dall’appaltatore principale a favore dei sub appaltatori/subcontraenti;
• dai sub appaltatori/subcontraenti ai loro fornitori/subappaltatori.

La circolare 8/2010 dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture (Avcp) ha chiarito in modo definitivo che i conti correnti bancari o postali dedicati possono essere utilizzati promiscuamente per più commesse, purché per ciascuna commessa sia effettuata comunicazione circa il conto o i conti utilizzati, nonché per movimenti estranei alle commesse.  In altri termini:

• non tutte le operazioni che transitano sul c/c dedicato devono riguardare un contratto pubblico (ma possono riguardare anche altri cantieri privati);
• tutte le operazioni riferite ad un contrato pubblico devono transitare su un c/c dedicato.

Su tali conti dovranno quindi figurare, oltre all’incasso delle fatture emesse, tutte le uscite derivanti dal contratto con l’ente pubblico, ossia più nel dettaglio:

• stipendi (a dirigenti, impiegati ed operai);
• spese generali (cancelleria, fotocopie, abbonamenti e pubblicità, canoni per utenze e affitto);
• provvista di immobilizzazioni tecniche;
• consulenze legali, amministrative, tributarie e tecniche.

2. Il secondo obbligo imposto dalla normativa è quello relativo all’utilizzo, per i pagamenti, di strumenti tracciabili. La circolare 8/2010 ha precisato che sono considerati validi:

• il bonifico;
• le ricevute bancarie.

La citata circolare ha inoltre precisato che:

1. i RID non sono ritenuti validi strumenti alternativi al bonifico bancario o postale;
2. l’uso di contante è sempre ed in ogni caso vietato;
3. l’utilizzo di assegni è ammesso solo se sussistono congiuntamente le tre seguenti condizioni:

• il beneficiario non è in grado di accettare pagamenti su c/c (per esempio per interdizione);
• sia prevista la clausola di non trasferibilità sul’assegno;
• siano spiccati su conto dedicato.

L’ Avcp ha chiarito il comportamento particolare da tenere nei casi di pagamenti:

• a favore di enti previdenziali, assicurativi e istituzionali;
• a favore dell’Erario;
• a favore di gestori e fornitori di pubblici servizi;
• a favore di dipendenti;
• per spese generali e consulenze;
• per immobilizzazioni tecniche;
• per spese giornaliere inferiori ai 500 euro.

Per le prime tre fattispecie (pagamenti a favore di enti previdenziali, assicurativi, istituzionali, erario, gestori e fornitori di pubblici servizi) è possibile adottare strumenti differenti dal bonifico purché gli stessi siano idonei ad assicurare la piena tracciabilità della transazione finanziaria, fermo restando l’obbligo di documentazione della spesa.

Le spese a favore dei dipendenti, quelle per le spese generali e le consulenze, nonché quelle per l’acquisizione di immobilizzazioni tecniche devono transitare sul c/c dedicato ma possono essere eseguite anche con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale, purché idonei a garantire la piena tracciabilità delle operazioni per l’intero importo dovuto. Inoltre se una determinata attrezzatura viene utilizzata con riferimento a più commesse, il relativo pagamento risulterà registrato per l’intero, con esclusivo riferimento ad una delle commesse in questione, mentre non sarà considerato per le altre. Allo stesso modo, i pagamenti a favore dei dipendenti saranno effettuati sul conto dedicato relativo ad una singola specifica commessa, anche se i dipendenti prestano la loro opera in relazione ad una pluralità di contratti.

Anche per quanto riguarda le spese giornaliere, di importo inferiore o uguale a 500 euro, possono essere utilizzati sistemi diversi dal bonifico, fermo restando il divieto di impiego del contante e l’obbligo di documentazione della spesa. La soglia indicata di 500 euro è riferita all’ammontare di ciascuna spesa e non al complesso delle spese sostenute nel corso della giornata. E’ prevista la possibilità di utilizzare carta di credito o bancomat purché queste siano emesse a valere su un conto dedicato.

Non rientrano nell’ambito applicativo della norma le spese sostenute dai cassieri, utilizzando il fondo economale, non a fronte di contratti di appalto. A titolo puramente esemplificativo, possono rientrare nella casistica in esame imposte, tasse e altri diritti erariali, spese postali, valori bollati, anticipi di missione, nonché le spese sostenute per l’acquisto di materiale di modesta entità e di facile consumo, di biglietti per mezzi di trasporto, di giornali e pubblicazioni periodiche. Queste spese, pertanto, potranno essere effettuate con qualsiasi mezzo di pagamento, nel rispetto delle norme vigenti.

Come detto al punto 1. è possibile utilizzare il conto dedicato anche per il pagamento di spese estranee ai lavori, servizi e forniture pubblici; nel caso si manifestasse l’esigenza di reintegrare il conto corrente dedicato, è lecito reintegrarlo in seguito mediante bonifico bancario o postale.

3. Al fine di garantire un maggior monitoraggio dei flussi finanziari, tutti i soggetti della filiera devono comunicare alla stazione appaltante entro sette giorni dall’accensione dei conti correnti dedicati (o dal loro primo utilizzo nel caso di c/c già esistente) gli estremi identificativi dei suddetti conti, oltre che generalità e codice fiscale delle persone delegate a operare su di essi e l’indicazione dell’opera alla quale sono dedicati. Inoltre gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti indicati al comma 1, il codice identificativo di gare (Cig) attribuito dall’Avcp su richiesta della stazione appaltante e, ove obbligatorio ai sensi dell’articolo 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 il codice unico di progetto (Cup). Nel caso in cui questo non sia noto dovrà essere richiesto alla stazione appaltante.

4. La Legge 136 del 2010 ha previsto inoltre l’obbligo di inserire nei contratti tra stazione appaltante e appaltatore principale, una clausola con cui questi ultimi si assumono l’obbligo di tracciabilità dei flussi finanziari, clausola che a sua volta dovrà essere inserita nei contratti tra l’appaltatore principale con i suoi subappaltatori e subcontraenti. L’assenza di tale clausola comporta la nullità assoluta del contratto. E’ inoltre previsto che nei contratti con i subappaltatori/subcontraenti sia prevista una clausola risolutiva espressa nel caso in cui questi ultimi non rispettino gli obblighi di tracciabilità.

Per consentire alle stazioni appaltanti di verificare l’inserimento delle clausole contrattuali, i soggetti interessati alla disciplina della tracciabilità, devono inviare alla stazione medesima la copia di tutti i contratti sottoscritti dai subappaltatori e dai subcontraenti appartenenti alla filiera delle imprese.

Qualora un soggetto riscontri che la controparte non adempie agli obblighi di tracciabilità, ne deve dare immediata comunicazione alla stazione appaltante e alla Prefettura (ufficio territoriale del Governo della provincia ove ha sede la stazione appaltante o l’amministrazione concedente).

La normativa ha anche introdotto un regime sanzionatorio ben preciso nel caso di mancato rispetto di quanto sopra illustrato:

• qualora si proceda ad effettuare pagamenti senza avvalersi di banche o della Posta (per esempio in contanti o con girata di assegno), la sanzione amministrativa prevista va da un minimo del 5% al massimo del 20% dell’importo trasferito;
• la mancata adozione di un conto corrente dedicato configura una sanzione dal 2 al 10% del valore del trasferimento;
• il mancato impiego del bonifico comporta una sanzione amministrativa dal 2 al 5% della movimentazione;
• nel caso in cui, per il reintegro del c/c dedicato, si usufruisca di modalità differenti dal bonifico, al soggetto inadempiente sarà comminata una sanzione compresa fra il 2 e il 5% del valore di ciascun accredito;
• l’omessa indicazione del Cup comporta una sanzione amministrativa dal 2 al 5% del valore di ciascun accredito;
• la tardiva o incompleta comunicazione, del conto corrente o del soggetto abilitato ad operarvi alla stazione appaltante, implica una sanzione amministrativa da 500,00 euro a 3.000,00 euro.